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曹玫 武威 | 我国战略规划评估体系框架研究
发布日期:2020-07-30 作者:曹玫 武威 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

摘 要

战略规划是针对一个国家、地区或者行业发展的战略问题制定的具有长远性、全局性、战略性、方向性和操作性的整套行动方案,我国的战略规划是党治国理政的重要方式,是强化国家战略导向的重要载体,同时也是改善宏观调控的重要手段。我国应借鉴国外经验,从战略规划的基本属性出发,构建战略规划评估的体系框架。该体系框架由评估理论方法、评估制度、评估组织、评估实施、成果应用五部分构成,其中理论方法体系是基础,制度体系是依据,组织体系是有形载体,实施体系是动态体现,成果应用体系是目的。

关键词:战略规划;战略评估;体系框架;理论方法

战略规划是在国家战略的指引下,针对一个国家、地区或者行业发展的战略问题提出的纲领性文件,具有长远性、全局性、战略性、方向性、操作性等特点。随着国家“放管服”改革的不断深化,战略规划成为有序推进经济工作的重要抓手,重要性日益凸显。对战略规划进行科学、系统、及时的评估,不仅能够有力促进战略规划的高效实施,也能够为动态完善战略规划、提高宏观管理能力提供坚实基础。

一、战略规划的基本属性

战略(Strategy)概念最早用于军事领域。在西方,“Strategy”一词源于希腊语“Strategos”,是指在战争中通过对军事力量的计划部署,达到特定的军事目的的行为,是一种针对全局的系统谋划,是相应行动策略的合集。基于这样的特点,战略的应用范围逐渐从军事斗争领域延伸到经济、社会发展等领域。规划,也可称长期计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计。因此,战略规划可以理解为在国家战略指引下,针对一个国家、地区或者行业发展的全局性、基础性战略问题制定的具有长远性、全局性、战略性、方向性和操作性的整套的行动方案。根据我国的实践应用,战略规划具有以下基本属性:

一是党治国理政的重要方式。中共中央国务院于2018年11月制定发布的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发[2018]44号)指出:“以规划引领经济社会发展,是党治理政的重要方式,是中国特色社会主义发展模式的重要体现”。战略规划是专门针对战略问题制定的规划,是以规划的形式将国家战略意图和工作重点确定下来,已经成为完善国家治理体系的重要组成部分。

二是强化国家战略导向的重要载体。发展战略是经济社会发展的长远目标,以及为实现目标采取的政策措施,核心任务是明确发展愿景,解决发展方向问题。战略规划以发展战略为导向,确立具体发展目标,配置核心资源,谋划具体任务和措施,是对战略举措的具体谋划,能够进一步强化国家战略导向作用,集中力量办大事。

三是改善宏观调控的重要手段。市场机制在中国特色社会主义市场经济体制初步建立和不断完善过程中,发挥越来越重要的决定作用。但市场有其自身的弱点和消极方面,必须积极引导市场优化配置资源。战略规划不仅是正确处理政府和市场关系的重要制度载体,也是政府加强和改善宏观调控的重要手段。通过制定战略规划,向全社会明确经济社会发展的战略取向,展示政府引导宏观经济和社会发展走势的意图,对社会预期进行引导。

二、我国战略规划评估的总体架构

战略规划评估体系是多要素相互联系而构成的有机整体,我国战略规划评估体系应包括五个相互关联的基本要素,即评估理论方法、评估制度、评估组织、评估实施、成果应用(见图1)。其中:

评估理论方法是评估工作顺利推进的基础,由理念、理论、方法等构成。评估理念是评估工作的基本观念或价值取向,是评估理论、方法的灵魂,评估理论是关于评估知识的理解和论述,评估方法是为实现评估目的而采用的有特定逻辑关系的活动集合。

评估制度是评估工作推进的依据,其形式主要包括法律、法规、政策。狭义的评估制度是指关于评估活动的相关规则,广义的评估制度还包括评估活动所依据的关于评估对象的有关规则。

评估组织是评估工作推进的有形载体,主要是明确参与评估活动的主体,并根据其角色确定明确的分工和权责。

评估实施是各评估体系在特定时间、特定规划中的动态体现,是其他评估体系要素在具体评估工作中的具体组合。

评估成果应用既是评估活动的目的,又是评估活动的结果,是评估体系作为开放系统与外部环境相互作用的主要界面。

三、战略规划评估体系的具体内容

(一)评估理论方法体系

1.评估理念

根植于新时代中国特色社会主义制度,我国战略规划评估的理念即价值取向应突出以下特点:

(1)以人民为中心是战略规划评估的根本出发点

“人民立场是中国共产党的根本政治立场,是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”。以人民为中心就是把人民作为实践主体、认识主体、价值主体、历史主体,在战略规划评估工作中,必须坚持把实现、维护、发展最广大人民群众根本利益作为最根本的出发点和落脚点。

(2)以五位一体总体布局引领战略规划评估的视角

全面推进政治、经济、文化、社会、生态文明建设是我国发展的总体布局。对国家战略规划的评估,必须纳入国家发展战略的整体布局,在具体规划及其实施的过程中,应当对其经济、政治、文化、社会、生态等方面目标、作用及影响等进行系统分析,从“战略”高度对规划作出全面评价。

(3)新发展理念是指导战略规划评估的价值导向

创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在总结国内外发展经验教训、分析国内外发展大势的基础上提出的,切中了当前我国发展中的突出矛盾和问题,集中体现了未来的发展思路、发展方向和发展着力点。对战略规划的评估,必须将其作为极为重要的理念,深入贯彻落实到评估工作的各个环节。

(4)推动高质量发展是战略规划评估的基本任务

推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。这就要求在对战略规划的评估工作中,既要关注发展“数量”,更要强调发展“质量”,将实现更充分更均衡的发展,在更高水平上实现供给和需求的动态平衡作为评估规划实施成果的重要基准。

2.评估理论

规划评估的理论基础呈现多元化样态,既包括直接相关的管理学、行政学,也与经济学、社会学有紧密的联系,甚至系统科学、控制科学等对规划思想与规划方法也有重要影响。总体而言,目前规划评估的基础理论包括可持续发展理论、反馈—控制理论、动态管理理论、绩效管理理论、系统分析理论和综合评估理论等内容。这些理论出发点及侧重点各不相同,但是综合来看,这些理论并不存在冲突,可以统筹应用于战略规划评估的推进过程之中。我国战略规划的评估,应以相关理论为指导。评估操作过程应以可持续发展为基础理念、以反馈-控制为基本思路、以动态管理为活动主线、以实现绩效目标为最终目的、以系统评价为体系架构、以综合评估为方法选择依据推进具体工作。

3.评估方法

随着规划评估理论的逐步完善,评估方法也呈多样化演进态势。从实用性、科学性、普遍性等角度看,规划评估常用方法包括逻辑框架法、对比分析法、专家评价法、自我评定法、推断预测法、因果分析法、费用效果分析法、层次分析法、模糊评估法、计量经济学模型等。我国战略规划评估还需进一步强化方法体系构建,同时需注意将定量评估与定性评估相结合。定量分析主要通过数据和模型等,利用事先约定的评价指标对规划实施结果进行量化评估;定性分析主要是对评估内容做出质性分析,通过定性描述来阐述规划实施情况。

(二)评估制度体系

按照战略规划及其评估工作的层级特点,各项制度构成及其关联特点,战略规划评估的制度体系应该由纵向体系与横向体系两部分组成。

1.纵向制度体系

纵向制度体系应该是不同层级立法机构和政府部门按其立法权限所制定的法律、法规、规章的总和。从国际经验看,较为完整的制度框架应包括:规划立法;规划评估的立法;国家或投资主管部门制定的评估工作制度及工作指南;地方政府制定出台的规划评估实施管理制度等。

2.横向制度体系

即与规划评估密切相关的法律、行政法规和有关部门规章等,如《城乡规划法》《审计法》、财政资金绩效管理制度等。基于我国实际情况,应从研究出台推进国家战略规划评估体系建设的指导意见、战略规划评估管理办法、战略规划评估工作指南等入手,逐步推动制度体系建设。

(三)评估组织体系

主要指参与评估活动的机构,可大致分为评估的决策领导机构、组织管理协调机构、责任(执行)机构、参与机构和规划受益者等。

1.领导机构

是依据正式授权,有权就评估工作结果做出决策的组织,战略规划评估的领导机构原则上与规划审批机构一致。

2.协调机构

协调机构是在领导机构的领导下,负责评估计划制定、组织和协调评估工作的具体工作机构,同时也是决策机构的办事机构。

3.责任(执行)机构

责任(执行)机构是评估工作的具体承担者,负责根据预先确定的目标,制定具体计划并加以实施,并对评估实施的过程和结果承担责任。

4.参与机构

评估参与机构是纳入评估范围的各类机构,主要是规划的各类参与主体,他们负有支持评估工作并提供各类必要信息的责任。

5.利益相关群体

规划性质和类别不同,利益相关群体存在一定的差异。规划应有相对明确的利益相关群体,规划评估中应从影响力和受益/受损程度等维度聚焦重点群体。

(四)评估实施体系

评估实施是评估工作的动态体现,一般由评估计划的制定、评估方式的确定、评估基本流程等要素构成。

1.评估计划

计划内容分为当年实施评估计划和未来储备任务计划,其中:当年实施计划为刚性任务,结合当年工作重点、上年度的储备任务等提出。储备任务为预留任务,作为制定下一年度刚性任务和被评估单位提早着手准备工作的依据。每次制定计划时,可将具备实施条件的任务纳入当年刚性任务,同时递延补充储备任务。

2.评估方式

从国际经验看,战略规划的评估方式主要有自评估、委托第三方评估和独立第三方评估三种。总体而言,从自评估到独立第三方评估是一个资料收集难度增大、公信力提高的变化过程。从实践情况看,我国战略规划应主要采取自评估和委托第三方评估的方式,并逐步向独立第三方评估发展。

3.评估基本流程

结合我国规划评估经验和国际做法,战略规划评估的基本流程应包括“三阶段、十步骤”。“三阶段”指评估准备、开展评估和结果应用三大阶段。“十步骤”是在每一阶段基础上进一步细化工作流程和内容,评估准备阶段主要工作包括明确评估目标、确定评估组织方式、制定评估方案;开展评估阶段主要工作包括自评估、广泛收集和分析资料、编写评估报告;结果应用阶段主要工作包括评估结论复核、评估结论反馈、评估成果应用、评估成果管理等内容(见图2)。

(五)成果运用体系

战略规划评估成果运用是对评估结论进行汇总提炼后,用于完善规划、推动实施和优化管理的过程,可分为成果汇总、成果扩散和成果使用三个部分。

1.评估成果汇总

评估成果汇总是评估工作的领导机构、协调机构或责任机构对评估意见与建议进行提炼,并经正式决策形成评估结论和改进措施。包括提出评估结论、提出改进措施或建议和审查批准等三个方面的工作。

为提升评估成果的应用价值,应构建评估成果的标准化表述方式。一是战略规划评估结论的标准化。应对战略规划在评估时点的状态做出标准化的综合结论,可以考虑参考世界银行等机构做法,通过对各评估要素的加权评价,形成综合评分。二是评估整改措施的标准化。在形成评估结论的同时,还应对整改措施形成标准化描述。内容包括:主要问题和不足描述,对应整改措施名称、实施主体、进度要求以及监督方式等。

2.评估成果扩散

评估成果扩散是根据评估对象特点,将评估成果反馈给相关机构,并在一定范围内进行公开,包括正式扩散和非正式扩散。正式扩散方式包括在一定范围内印发,出版、网上公开等,具体扩散内容可以是评估的完整内容,也可以是评估成果摘要,同时还可以就同类规划评估发现的共性问题进行集中扩散。非正式扩散方式包括内部研讨会及培训等。研讨会参与者主要是参与评估工作的相关机构工作人员,其目的是讨论评估成果,总结评估经验,扩大评估成果的影响和应用价值。在评估成果运用过程中,应妥善处理扩散与保密的关系,既要严防泄密事件,也要避免盲目扩大保密范围,影响评估成果应用。

3.评估成果使用

战略规划评估成果的运用一般涉及三个方面:一是改进规划的实施过程。针对评估发现的主要问题和困难,采取针对性措施加以改进,提高规划实施的整体效能。二是优化规划方案。结合评估结论及时对规划方案加以修订优化,推动规划最终目的顺利实现。三是完善规划管理。通过评估为今后规划的编制和实施提供可资借鉴的经验教训,从而动态提高规划管理工作的能力。

四、结语

随着我国经济治理体系的不断完善,对战略规划的评估日益受到各方关注。我们在吸收借鉴国际经验基础上,积极探索出了一套符合国情、行之有效的战略规划评估体系框架。该体系对评估的各方面工作做了比较清楚的阐述,未来我们还将结合实践修改完善,推动体系走向成熟。

[参考文献]

1.徐宪平,等.国家发展战略与宏观政策[M],北京:北京大学出版社,2018.

2.牛先锋.五大发展理念的认识问题与落实建议[J].前线,2017(07).

3.苏仪,杨蔚.习近平“以人民为中心”思想探析[J].南方论刊,2020(02).



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