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杨东民 何平 张贺全 贾强 周廷| 瑞士和法国国家公园等自然保护地的管理经验及启示
发布日期:2020-06-17 作者:杨东民,何平,张贺全,贾强,周廷 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

【引言】党的十八大以来,我国生态文明建设成绩斐然,国家公园体制试点作为生态文明制度改革的重要任务有序推进。国家公园在我国属新生事物,国家公园建设和管理需学习借鉴国际经验。冠亚体育平台考察组于2019年6月2日至9日,先后访问了瑞士国家公园(Swiss National Park)、世界自然基金会(WWF)瑞士办公室和法国拜奥拓普公司(Biotope)总部、塞文山国家公园(Parc national des Cévennes),以及马盖隆新城盐碱地(Salines de Villeneuve)等,与各自然保护机构的管理人员、学者及业内同行进行了座谈交流。本文在笔者实地调研走访的基础上,总结了瑞、法两国在国家公园等保护地社区管理、生态保护等方面的经验,以期为我国开展相关工作提供借鉴。

一、欧洲部分自然保护机构概况

瑞士国家公园

瑞士国家公园坐落于瑞士东部的阿尔卑斯山,位于恩嘎丁河谷,总面积超过170平方公里,是瑞士最大的自然保护地。公园成立于1914年,是欧洲的第一个国家公园,也是瑞士唯一的国家公园,因电影《音乐之声》而享誉全球。公园内景色优美,动植物资源丰富。

瑞士国家公园属于世界自然保护联盟(IUCN)第一类保护地,公园内各类自然过程受到最严格的保护,不受人类活动干涉。国家公园主要职能为生态保护、科学研究和自然教育,而开展科学研究和自然教育的目的是为了更好的保护。瑞士国家公园由9人组成的委员会负责管理,日常运行由25名全职人员和40名临时人员负责。国家公园内没有原住民,也禁止人类定居,公园周边的社区居住有6000~7000人。通过为国家公园游客提供服务,周边社区每年约有2000万瑞士法郎的收入。国家公园每年管理费用为400~500万瑞士法郎,其中约350万由联邦政府补贴。国家公园目前也面临一些问题:一是社会公路横穿园区;二是河流上游建有水电站;三是缺乏野生动物顶级捕食者,生物多样性不完整等,这些问题不利于公园生态系统的原真完整性保护。国家公园访客中心有专门的纪念品销售区域,其他区域承担着自然教育和宣传的功能,通过导览器讲解、游戏体验、影像和声音互动等方式,帮助游客了解公园内的自然过程、重要物种,以及活动路线和管控要求等内容,接受生态环境教育。

世界自然基金会瑞士办公室

世界自然基金会英文简称WWF,成立于1961年,是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一,其总部位于瑞士格朗,在全世界超过100个国家有办公室、拥有5000名全职员工,并有超过500万名志愿者。WWF致力于保护世界生物多样性及生物的生存环境,旨在减少人类对这些生物及其生存环境的影响。

瑞士办公室的基本架构设董事会,负责重大事务的管理决策;董事会任命首席执行官,负责日常具体工作;下设4个部门和2个小组,4个部门是转型计划部、社区和自然保护部、市场部、财务和运营部;2个小组是国际合作组和企业传播组。其中转型计划部主要工作是创新生态保护的机制、实现人与自然和谐,具体包括探索绿色金融发展机制、生态保护管理和技术推广、普及绿色生产理念,开展宣传教育项目等。该部门已在中国开展了多个项目,与中国人寿在绿色金融方面进行了合作,开展了“一带一路”对生态保护与经济社会发展影响研究等,取得了较好的效果。

法国拜奥拓普公司

拜奥拓普公司是一家生态工程咨询公司,在世界范围内共设有20个子公司或办事处,拥有一支240多位专业人士组成的工作团队,其业务范围包括生态专业知识、环境宣传和自然刊物出版,具体包括区域环境治理、保护地管理、新技术开发、宣传教育等工作。拜奥拓普公司有自己的出版社,除了出版专业类及科普类书籍、设计销售专业分析软件等常规业务外,还承担了社区环境教育、自然体验教育宣传册设计等工作。

拜奥拓普公司在法国及欧盟的保护地建设中的主要业务,包括制定管理方案、划定调整边界分区、开展生态环境本底调查及特定物种调查、规划设计、自然体验教育等。他们认为,法国人口密度高、人地关系紧张,美国以“封禁”为主的生态保护模式难以实现,只有通过谋求发展和保护的平衡,才能实现人与自然和谐共生。笔者还了解到他们目前做的一些项目,包括蝾螈栖息地迁移项目、鸟类监测雷达技术应用、风电对蝙蝠的生态影响评估、法国农业景观生物多样性维持、利益相关者参与的保护地管理优化等。

法国国家公园

20世纪60年代,法国颁布《国家公园法》,建立了国家公园体制,目前法国国家公园占其国土总面积的8%左右。法国国家公园秉承“生命共同体”的理念,认为除物种和栖息地之外,人类传统的生活方式也应作为保护目标,如在赛文山国家公园,人类传统的放牧活动已成为维持生态系统稳定的重要因素,这种半自然生境成为国家公园首要的保护目标,法国国家公园一般分为核心保护区和加盟区,分区主要依据是国家公园的保护目标,没有统一的标准,如赛文山国家公园在成立之初核心保护区仅有60人,为保护并维持人类放牧干预下的半自然生境的稳定,后来逐步增加至1000人左右。建立国家公园需要与利益相关者协商并达成一致,形成共同遵循的规定和标准并签署协议。国家公园管理经费由国家或欧盟负担,赛文山国家公园每年需700~800万欧元的经费,其中包括500万左右的管理费及100~200万的社区居民培训费。在国家公园的监督下,当地居民可开展旅游、观鹰、餐饮、纪念品销售等经营性活动,并通过国家公园品牌认证提高产品和服务的价值。

赛文山国家公园

赛文山国家公园位于法国中央高原东南部,建于20世纪70年代,直属于法国生态部。公园以山地和高原为主,河流、深谷、平原分布其间。公园内现有71000人,有400多家农牧场在经营。美国国家地理称,“这里不是纯粹的荒野,而是法国传统田园生活的写照”。

笔者参观了位于国家公园外的秃鹫之家,在这里游客一方面可以通过展板、影像和实物模型及专家讲解,了解秃鹫引入计划的背景和实施过程;另一方面这里配备了监控摄像机和望远镜,为游客提供了直接观测秃鹫的机会,加深了体验的效果。秃鹫之家最初由国家公园管理机构设立,但由于经营不善、难以维持,改由当地人经营后,游客人数逐渐增加,经营状况得以改善。

赛文山国家公园总面积2973平方公里,其中约1000平方公里为严格保护的区域。公园管理局共有80余名工作人员,其中20人是有执法权的自然警察。公园内权属情况复杂,仅50平方公里的土地归管理局所有,大部分土地由私人、当地政府及相关部门管理,但开展生产建设活动需向国家公园申请并受其监督,若环境影响评价影响较大,则需要制定相应的对策。为实现草畜平衡,维持公园生态系统稳定,国家公园与养殖户要事先签订协议,确定适宜的放牧密度,帮助他们制定草场管理方案。国家公园还会帮助养殖户申请法国及欧盟的生态补偿费用,提高他们的收入。

马盖隆新城盐碱地滨海保护地

马盖隆新城盐碱地位于帕拉瓦桑湿地保护区(Etangs Palavasiens)中,是欧盟自然2000(Natura 2000)保护地及拉姆萨国际重要湿地。帕拉瓦桑湿地由一系列地中海典型的咸水、半咸水泻湖群组成。该区域是迁徙鸟类重要的越冬地和繁殖地,还有众多地中海区域珍稀的两栖类、爬行类、鱼类和昆虫在此栖息。保护区也是游客休闲观光的好去处,允许人们有限制的进行垂钓和狩猎活动。

马盖隆新城盐碱地原为盐场,管理方本打算将盐场卖给旅游开发商,滨海管理局为保护滨海生境介入并制止了交易,并在第三方评估定价后,通过赎买的方式将该区域收归国有。盐碱地的日常管理工作由滨海管理局委托给当地环保组织开展,环保组织通过本底调查,确定了保护对象,划定了分区,制定了相应的管控措施,有效保护核心资源的同时,也为人类提供了游憩、教育场所。

二、对我国自然保护工作的几点启发

高度重视自然保护

瑞士和法国根据各自国情,都建立了较为成熟的保护地体系,保护地总面积占国土面积的比例都在20%左右。从联邦政府到地方当局均有相应的政府部门或机构负责不同类型保护地的管理,同时积极鼓励高校及科研院所、NGO等参与其中。保护地所需管理经费主要由两国政府承担,同时鼓励管理机构通过多种渠道争取资金用于生态环境保护,特别是欧盟相关的保护项目。

国家公园等保护地建设要因地制宜

尽管两国保护理念不尽相同,但保护地建设的目的都十分明确,管理措施也紧紧围绕目的制订,除了少数规范由法律明确规定外,不同保护地之间没有统一的分区、建设和管理标准。特别是法国,充分体现了因地制宜的精神,为平衡生态保护和经济发展之间的矛盾,在充分评估、严格监督管理的条件下,国家公园的核心保护区可以有人类活动、可以进行基础设施建设,允许开展一定程度的生产经营活动。

国家公园建设首先要解决好人的问题

两国国家公园十分重视利益相关者的意见,会耗费相当长的时间与他们进行协商和沟通,争取使所有人达成一致意见,并通过协议的方式确保管理措施落地。同时,瑞士和法国都把社区管理作为国家公园建设的关键,投入的力量和精力与生态保护相比不相上下。国家公园会采取多种方式提升当地社区居民收入水平,是实现保护目标的重要保障。

国家公园和当地政府分工明确

两国国家公园与当地政府分工明确,当地政府在国家公园范围内履行的职责职能没有任何变化,但在开展有较大环境影响的项目时,必须接受国家公园管理机构的监督,若未通过环境影响评价,需要对方案进行修改才能实施。在法国赛文山国家公园,由于相关法律严禁在国家公园内架设空中输电线,在公园管理机构的监督下,当地政府为居民供电时采用了供电线路埋地的方式。

国家公园管理和建设要吸纳社会力量参与

两国在国家公园等保护地建设中,注重发挥周边社区、环保组织、高校及科研院所的力量。WWF深度参与了瑞士国家公园及其他保护地的管理和科研工作,甚至在一些项目中起到主导作用。法国赛文山国家公园秃鹫重引入计划中,周边养殖户提供的牲畜尸体起到了关键作用。法国滨海湿地的保护虽由滨海管理局主导,但调查、管理等具体工作则委托给当地环保组织,周边社区也积极参与植被群落管理,弥补了政府专业性和人力不足的缺陷,降低了管理成本。

三、对我国自然保护工作的建议

积极探索自然保护和资源利用新模式

我国人口密度高、人地关系紧张,将人孤立于国家公园之外、孤立于生态系统之外与我国实际并不相符。国际上,大部分国家公园通过经营,有力保障了国家公园的发展,推动国家公园及周边地区实现了保护和发展的平衡。我们要着力探索自然保护和资源利用新模式,以生态保护为前提,以特许经营等手段为载体,合理利用各种资源,发展生态旅游等产业,通过经营推进生态产品价值实现,促进人与自然和谐共生。

国家公园范围划定可更加灵活

法国国家公园的边界分区划定并没有统一的标准,其核心保护区的划定要依据具体的保护目标,而加盟区则按照当地居民的意愿确定。我们应充分考虑借鉴这种工作模式,在明确保护目标的基础上,以科学评估结果为主,将最具有保护价值的区域划入,其他区域的划入则以当地利益相关方的意见为主,甚至可以考虑不再划定具体的物理边界,通过创新管理模式、鼓励社区共管,实现国家公园的保护目标。

国家公园管理方式需更加多样

法国赛文山国家公园土地权属复杂,仅50平方公里(不到总面积的2%)归管理局所有,但通过协议保护等方式,国家公园管理局在这些区域也开展了有效的保护和管理。在欧洲,分区是重要的管理工具之一,而非洲国家公园在管理中并不重视分区,通过科学管控也未造成明显的生态问题。因此,国家公园管理要强化目标考核, 即在确保生态系统保护目标要求不降低的前提下,可以对管理手段、技术措施等进行调整,不宜限制太死。

高度重视社区共建共享,维护原住民利益

瑞士和法国都把社区作为国家公园建设的关键,瑞士鼓励公园周边发展服务业以提高原住民收入,法国则允许公园内的居民在严格监督下开展生产、经营活动,甚至可以在核心区开展这些活动。我国国家公园建设中,应高度重视社区共建共享,充分借鉴国际有关经验,把解决人的问题作为保护工作的关键,通过与各个利益相关方达成一致意见,正确处理人的发展与生态保护之间的矛盾,落实各类保护措施,实现人与自然和谐相处。

建立鼓励社会参与机制,注重发挥社会力量

在我国,已有各大高校和科研院所、社会组织等社会力量参与了国家公园和保护地的建设和管理,但与设立国家公园较早国家相比,发挥作用还不够突出,需要尽快建立鼓励社会参与的机制,充分发挥社会力量,弥补保护地建设和管理中存在的空白和短板。

加强与国际性国家公园和生态保护机构的合作交流

笔者认为,这次访问无论是邀请方世界自然基金会瑞士办公室(WWF)、法国拜奥拓普公司(Biotope),还是瑞士国家公园、赛文山国家公园,都对中国生态文明建设高度赞扬,对中国国家公园建设有着强烈和浓厚的兴趣,十分渴望参与中国的生态文明建设和生态环境保护事业,表达了今后要与我国建立并深化交流合作的意愿。进一步加强与国际机构的交流合作,一方面能为我国国家公园体制探索和保护地体系建设贡献更多的力量;另一方面也有助于提高我们自身的实力,使我国生态研究和保护的水平与国际接轨。

四、结束语

此次调研工作对深化国家公园体制研究和自然保护地体系建设,特别是在社区管理和生态保护方面有很大的启示和帮助。在今后工作中,我们要充分借鉴国际经验,结合实际、因地制宜,将所学、所悟运用到建立我国以国家公园为主体的自然保护地体系实践中。

原文作者:杨东民,何平,张贺全,贾强,周廷。

注:原文载于《中国工程咨询》2019年第8期。本次发表做了较大改动。




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