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杨跃军 | 永定河流域治理市场化机制探讨
发布日期:2020-03-16 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

【摘要】永定河流域治理市场化机制核心理念是“投资一体化带动治理一体化”,旨在解决流域治理破碎化以及资金短缺、融资难等难题。本文在系统梳理永定河流域治理市场化机制的提出背景、本质特征以及与PPP模式关系的基础上,提出了完善创新永定河流域治理机制的思路,并结合“永定河治理模式”对全国大江大河规范化治理提出了建议。

【关键词】永定河;流域治理;市场化机制;PPP

一、永定河流域治理机制提出背景

永定河是贯穿京津冀晋蒙的重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道,也是京津冀协同发展的生态大动脉。上世纪60年代以来,永定河流域生态系统退化、水资源过度开发、河道干涸断流、水质污染等问题突出。沿线各省市在各自行政区范围内实施了大量治理工程,但总体恶化趋势未能根本性遏制,重大生态环境问题未能得到有效缓解,京津冀晋区域生态大动脉功能弱化。实践证明,传统的永定河流域治理理念和模式难以满足当前生态建设需要,治理理念和模式创新势在必行。

为践行习近平“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等理念,推动京津冀协同发展在生态领域率先实现突破,2015年中咨海外咨询有限公司在系统研究永定河流域资源状况、生态问题等基础上,提出《将永定河流域综合治理上升为国家战略》的咨询建议,明确提出永定河流域综合治理市场化机制的基本构想和实施路径,获得中央领导的批阅。2016年12月,国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》。2018年6月,京津冀晋四省(直辖市)人民政府联合战略投资方中交集团共同出资组建永定河流域投资有限公司,以“投资一体化带动流域治理一体化”的模式开启新一轮永定河流域治理,拟逐步实现“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的治理目标,努力为全国流域治理贡献“永定河治理样板”。近2年来的运营实践表明,在永定河流域治理过程中,治理规划更系统,治理主体责任更清晰,治理组织推进更顺畅,流域整体治理工作正逐步纳入体系化、规范化、市场化轨道。

为贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针,2019年国家发展改革委和水利部选择吉林查干湖、安徽巢湖、福建木兰溪、广州流溪河、贵州清水江、四川邛海、重庆阿蓬江等七个生态功能重要、治理修复紧迫、前期基础较好、示范带动显著的河流和湖泊作为重点区域,对照永定河流域治理市场化机制,发挥示范引领作用,进一步推动全国水生态修复与治理工作,促进美丽中国建设。从七个河流、湖泊的生态修复与治理实施方案来看,大都还停留在PPP、EPC、特许经营等单一模式,难以体现永定河流域治理机制“投资一体化带动治理一体化”的核心理念。社会上也普遍存在“永定河治理模式就是一个大PPP项目”的观点,将“永定河流域治理机制”简单化归类,未能真正把握其本质特征,不仅影响永定河流域治理工作推进,而且影响“永定河治理样板”在我国重点江河、湖泊治理中的推广应用。因此,深刻剖析“永定河流域治理机制”,正本清源,是全面推广“永定河治理样板”的先决条件。 

二、永定河流域治理机制本质特征

永定河流域投资有限公司(简称流域公司)是永定河流域综合治理与生态修复的主体,主要负责永定河综合治理与生态修复项目总体实施和投融资运作,统筹管理国家和沿线各地方政府用于永定河治理与修复资金,受托统一管理运营流域内相关工程和资产。流域公司由沿线天津、河北、北京、山西四省(直辖市)政府与中国交通建设股份有限公司(简称中国交建)共同出资组建,注册资本金80亿元。其中,北京市人民政府出资代表为北京水务投资中心,占股35%;天津市人民政府出资代表为天津水务投资集团有限公司,占股5%;河北省人民政府出资代表为河北水务投资集团有限公司,占股15%;山西省人民政府出资代表为山西水务投资集团有限公司,占股15%;中国交建出资代表为中交疏浚(集团)股份有限公司,占股30%。

按照国家发展改革委、水利部、国家林业局联合批复《永定河流域综合治理与生态修复总体方案》(发改农经〔2016〕2842号),2017-2025年永定河全流域共实施78项治理工程,总投资共计369.8亿元。按照永定河流域治理的建设内容,各省(直辖市)流域范围内的建设投资构成如下:北京市约195.2亿元,占总投资的52.8%;天津市约17.6亿元,占总投资的4.7%;河北省约84.3亿元,占总投资的22.8%;山西省约70.5亿元,占总投资的19.1%;流域公共投资约2.3亿元,占总投资的0.6%。

永定河流域治理要求实现治理规划期(2017-2025年)投融资平衡和流域治理全生命周期资金平衡,初步融资方案如下:项目资本金约占总投资的20%,由沿线省(直辖市)政府及中国交建注入;经国家发展改革委统筹核算后,确定中央投资补助约占总投资的20%;剩余约60%的资金(221.9亿元)由流域公司通过融资解决。

流域公司构建以政府为主导、企业为主体、市场为手段的“投、建、管、运”一体化新模式,遵循市场化运作规律,创新投融资模式,统筹集中使用中央及沿线省(市)政府用于永定河流域治理的财政资金,并通过银企合作和产业开发解决剩余资金需求。沿线各省(市)政府为流域公司匹配优质资源,嫁接优质社会资本,提升资源资产价值,从全流域全生命周期尺度上实现流域治理投融资平衡,形成投资一体化带动流域治理一体化的新机制。其本质特征概括如下:

(一)确立流域公司的主体地位

鉴于永定河流域治理为社会公益事业,组建由流域范围内四省(市)政府和大型央企(中国交建)构成的公益性流域公司,肩负永定河流域范围内综合治理主体责任。流域公司为独立法人,职责明确,资源资产管理界限清晰,自主经营,自负盈亏,按市场化机制履行政府公共职责,在流域综合治理中发挥核心作用。

1.各省(市)政府明确授权流域公司负责全流域全过程综合治理,具体包括规划设计、投融资、工程实施、资源开发管理、国有资产保值增值等工作;

2.在永定河流域综合治理过程中,流域治理工程实施者、资产所有者、资源经营管理者高度统一,实现流域空间治理权、增量资产所有权、相关资源开发(使用)权三权合一;

3.政府与流域公司职责界限更加清晰,流域公司完全承担流域治理职责,政府作为公共利益代表负责监管监督,避免流域治理过程中责任不清、相互推诿等现象;

4.流域公司发挥流域治理开发平台作用,统筹政府、市场和社会资源,实现综合效益最大化。

(二)坚持以流域为对象的治理思路

流域是一个相对独立的自然地理系统,以水系为纽带,将系统内各自然地理要素连结成一个不可分割的整体。受行政区划影响,永定河流域被人为划分为不同的区块,各自为政,割裂了系统内部要素的自然联系。永定河治理打破了传统的区块治理模式,以流域为对象,统筹流域上下游、河道内外之间水资源平衡,突出不同区段景观特色,确保实现“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的治理目标。

1.从全流域角度考虑水资源平衡,合理分配上下游水资源,打造区段典型自然景观,确保流域治理目标实现;

2.从全流域角度制定治理规划,以问题为导向和以功能目标为导向相结合,统筹山水林田湖草综合治理,实现全流域治理开发一盘棋;

3.从全流域角度统筹发展空间,配置基础资源,实现资源资产化,为流域公司可持续发展奠定基础;

4.从全流域角度统筹使用政府公共资金,避免行政区域各自为政,确保公共资金使用效益最大化。

(三)构建投资治理一体化运营模式

投资治理一体化,是指工程投融资方与流域治理组织方是同一个经营主体,即由同一市场主体负责流域治理工程的资金筹集和工程实施组织,但以投融资平衡为突破口,解决流域治理资金缺口为先决条件,“投、建、管、运”一体化推进治理工程实施落地。对于永定河流域综合治理工程来说,流域公司作为独立法人单位,依托政府赋予的基本职责,发挥公司平台优势,以流域治理为目标,以创新投融资模式为突破口,解决治理工程资金需求,以此为基础,组织开展治理工程的施工建设和后期运营管理,实现“投资一体化带动治理一体化”。同时,流域公司发挥平台优势,促进资源资产化,通过公司所属资源资产经营获得稳定收益,确保投资治理一体化可持续推进。流域公司投资治理一体化运营模式的关键点主要有:

1.流域公司作为平台公司,肩负投融资和工程组织双重职责;

2.流域公司为完全独立公司,自主经营,自负盈亏,不依附于任何政府或部门;

3.政府赋予流域公司空间治理权、相关资源经营权、增量资产所有权,权限界限清晰,确保公司具有较强的自我发展能力;

4.公司必须在投资治理过程中,实现资金自平衡,并不断发展壮大,扩大公司资产资金规模,进一步增强公司流域治理能力。

(四)实现全流域全生命周期投融资平衡

实现投融资平衡是实施工程项目的基本要求和前提条件。大江大河流域治理是一项长期艰巨的公益性事业,资金需求量大,治理周期长,投融资平衡难度大,如果采用传统以具体工程项目为对象的投融资平衡方案,很难实现治理目标,也极大地限制了社会资本参与流域治理工程的热情。永定河流域治理摒弃传统以具体工程项目为对象进行投融资平衡的思路,而是立足全流域从工程项目全生命周期范围内实现投融资平衡,即从更大的空间、更长的时间尺度上实现投融资平衡。

1.在全流域范围内配置湿地公园、新增建设用地甚至经营性房产等优质资源资产,经营性收益用于平衡流域治理资金需求。例如,河北省张家口市将官厅水库经营权划拨给流域公司,与优质社会资本联合开发,获得经营性收益;由于开展流域治理工程,北京市域范围内部分原泄滞洪区可改造为建设用地,新增建设用地所有权、经营权属流域公司,用于各省(市)发展高新产业,流域公司获得土地增值收益。建设用地指标由流域相关省(市)调配,充分发挥京郊土地高价值优势,打造流域相关省(市)高新产业发展窗口和高地。

2.将流域治理资金需求纳入流域资源资产运营管理全生命周期范畴,适当拉长资金平衡计算期。经初步测算可知,永定河流域治理资金缺口约60%,由流域公司融资解决,需实现投融资平衡。永定河流域治理属纯公益性事业,治理项目自身很难产生经营性收益,无法实现项目自身资金平衡。因此,必须依靠中央政府及沿线政府授权流域公司的资源资产经营权、开发权,通过全生命周期的经营性收益来平衡流域治理缺口资金及融资成本,是在更长时间尺度、更宽泛收益渠道的基础上实现资金平衡。

3.成立流域公司,集中负责全流域生态治理和资源资产经营开发,实现全流域统一生态治理、统一资源资产经营开发,为实现全流域全生命周期投融资平衡创造基础条件。由流域公司统一负责流域治理的投融资、工程组织实施、资源资产经营开发,统筹各方资源资金,是实现全流域全生命周期投融资平衡的关键。

(五)确保流域公司可持续经营

流域公司是一家完全独立公司,不像传统政府平台公司依附于某级政府,只有实现流域公司自身的可持续发展,才能确保流域治理的高效稳步推进。流域公司推行投资治理一体化运营模式,不仅承担永定河流域治理任务,而且开展资源资产经营,确保国有资产增值增收,因此流域公司不仅仅是一个工程公司、项目公司,更应该是一家具备资源资产管理、投融资等功能的平台公司。其逻辑关系是:公司承接应由政府承担的流域治理职能,政府给予公司治理权和相关资源经营权,公司利用平台优势自主筹集资金(包括政府财政资金),并通过治理工程实施、相关资源资产开发经营回收资金,实现资金闭环。在资金流闭环中,流域公司逐步扩大现金流规模和资产规模,进一步提升流域公司投融资能力,由此流域公司在永定河流域治理过程中发展壮大,并有效实现流域治理目标。

三、永定河治理机制与PPP模式比较

众所周知,PPP(Public-Private-Partnership)模式,是指政府与私人组织(我国当前是广义的社会资本,包括国有企业)之间,为了提供某种公共物品和服务,以PPP合同为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,确保合作顺利开展,最终使合作各方达到比预期单方行动更为有利的结果。流域公司采用“投、建、管、运”一体化新机制,虽然与PPP项目公司一样,也是基于公共物品和服务而成立的专项公司,两者既有类似之处又有差别。

(一)股权结构的比较

流域公司股东由四个省(直辖市)政府出资代表和一个中央企业组成,其中政府累计出资所占股权比例达70%,远大于社会投资人---中国交建的股份(30%)。

就单一股东占股比例而言,北京市人民政府出资代表股权比例为35%,大于中国交建的30%,流域公司最大股东也是政府出资代表。

在流域公司的治理机制中,政府出资代表与社会资本是以股权为纽带的股权关系。作为流域公司股东,其义务与权力以股权比例而定,同股同权,不存在法定职责和风险差别性划分。

对于PPP项目公司而言,其股权结构与流域公司有所不同。对于大多数PPP项目,政府不以股权投资。对于政府参股类项目,政府一般不控股,是小股东,而且很多PPP合同约定政府出资代表与社会资本同股不同权,当然也有部分政府参股的PPP项目是同股同权的。因此,一般情况下政府出资代表与社会资本存在法定职责和风险差别性划分,社会资本可优先获得利润分红,但同理需承担更多的经营职责和经营风险。在流域公司股权结构中,社会资本不控股,甚至不是最大股东,且实行同股同权,与PPP项目公司普遍由社会资本控股、很多同股不同权的做法不同。

(二)公司性质及发展定位的比较

流域公司和PPP项目公司虽然都是针对公共物品和服务而成立的专门公司,独立法人,自主经营,自负盈亏,但两个公司发展定位不同。

流域公司是由沿线政府与大型央企共同出资组建,作为永续经营公司,不仅负责永定河综合治理与生态修复项目总体实施和投融资运作,受托经营管理流域内相关资源资产,而且具有对外投资、承接永定河流域以外治理业务的职责。流域公司在落实完成《永定河流域综合治理与生态修复总体方案》的同时,致力于建成以“投资一体化带动治理一体化”为核心理念的大型工程管理、资产管理、投融资平台公司。

PPP项目公司是依据政府与社会资本双方合作合同组建的特殊目的载体(SPV),明确规定了合作期限、合作内容和双方责权;PPP项目公司业务一般都在约定的框架下开展,不会进行对外投资或开展项目合作合同约定之外的业务。流域公司具有对外投资、拓展域外业务的职责以及其综合平台公司特点,与PPP项目公司定位为具体特定项目服务的属性存在本质差别。

(三)公司经营管理权限的比较

流域公司作为自主经营主体,实行流域空间治理权、增量资产所有权、相关资源开发(使用)权三权合一,且作为永续经营公司,不存在经营期限制和后续经营权、资产所有权转移问题。

PPP项目公司的经营管理等权限则比较复杂。我国PPP项目采用BOT模式的比较多,项目公司主要具有工程建设和经营管理两项权力,项目授权经营终止时需将经营权和资产移交回归政府;当然如果项目公司想继续行使经营管理权,则政府与社会资本需重新签订合作合同。但在PPP项目实施中也有采用BOOT/BOO/TOO等模式,项目公司均拥有资产所有权,像BOO/TOO模式也不存在合作期满资产移交问题。

流域公司是永续经营公司,没有合作经营期限制,没有后续经营权、资产所有权转移等问题;PPP项目公司需根据项目具体情况而定,类型多样复杂,大多情况存在经营期限制,以及合作期满后经营权、资产所有权转移等环节。

四、永定河流域治理机制完善创新

创新构建的永定河流域治理机制,对推进深化永定河流域治理工作发挥了重要作用。自流域公司组建并运营管理以来,明确了永定河流域投资治理主体,实现了中央政府财政补助资金统筹集中使用;确立了流域治理任务和空间范围,厘清了政府与企业职责定位,准确划清工作界面;实施了一批永定河流域治理具体工程项目,积累了一定经验,取得了一定成效。但按照永定河流域治理机制总体构想,结合实践经验总结,永定河流域治理机制还需进一步完善机制创新。

1.进一步创新设计融资模式。充分利用金融政策,灵活运用融资工具,确保融资规模,降低融资成本。一是股权融资。发挥资产优势,采取资产证券化手段引入股权投资。探索建立永定河流域治理基金。二是债权融资。用好用足各类银行政策性贷款,积极发行企业债、项目收益债等融资产品。三是项目融资。借鉴PPP理念,探索采用BOT、ABO等模式,引进社会资本。

2.进一步细化利用沿线土地开发提高流域公司收益水平的路线图。永定河新一轮治理将极大改善沿线生态环境,提升沿线土地价值。充分利用土地升值收益,解决流域公司融资本息的偿还问题。土地来源主要有三个渠道:一是未利用的河滩地。在保障防洪及生态功能的前提下,利用河滩地、泛洪区用地,采用“平战结合”模式实施低影响开发,发展体育休闲产业。二是功能替代释放的蓄滞洪区用地。通过优化工程规划和洪水调度方案,在满足防洪能力不降低的条件下,经水利部门同意,释放部分蓄滞洪区用地,授权流域公司实施开发。三是政府指定的建设用地。地方政府结合城镇化规划,将河道沿线、湿地周边、水库周边建设用地划入流域公司,由流域公司按地方政府要求实施开发。

3.进一步优化利用水资源费部分收入补偿运行养护资金的实施方案。确保永定河综合治理和生态修复成果持续发挥,需要持续稳定的养护投入机制。考虑保障生态用水同时实现了地下水的回补和涵养,既改善了河道生态环境,又储备了战略资源,从实质看是恢复河道沿线的“水银行”功能。沿线省市要稳定既有水利工程管护资金渠道,并从水资源费收入中划转一定比例的资金保障生态用水费用,彻底解决流域管理养护费用来源问题。经初步测算,永定河现有水利工程及河道年管理费用(约4.8亿元)和新一轮治理新增工程年养护费(约7.8亿元)共计12.6亿元。按照当前永定河流域沿线地区城镇生活及工业用水规模60亿立方米测算,从沿线政府水资源费收入中提取或调增0.1元/立方米,年可筹集资金6亿元。加上各省市既有的水利养护费用资金约6亿元,基本满足河道养护资金需求。

4.进一步探索建立全流域统一产权制度的方法路径。建立永定河全流域产权统一管理制度,通过适度开发和综合经营,解决流域公司的长远发展问题。总体方案确定的建设任务完成后,新增资产直接划归流域公司所有。现有水利、林业资产及设施,采用改制、划拨、委托管理等多种模式,由流域公司协商沿线省市政府分类分期划转,逐步实现全流域统一管理。

5.进一步探索打造流域综合经营管理的机制平台。流域公司在保障生态资产保值和生态、防洪安全的基础上,可在总体规划及法律法规的指导下实施综合经营和开发,发展绿色生态经济,践行“绿水青山就是金山银山”理念,形成流域治理带动生态资源开发,开发反哺治理的良性局面。一是水权交易。按照永定河流域水量分配方案,采用合同节水等手段推进农业节水改造和产业结构调整,利用节约的水量实施水权转让获取部分收益。二是林权交易和碳汇。结合河道生态治理建设大尺度森林公园,并赋予流域公司对沿线林地占有、使用、收益、流转及经营权抵押权能,同时通过碳排放权交易实现收益。三是生态补偿机制。落实国家有关政策,逐步建立永定河流域水量水质货币补偿机制。四是多种经营。以良好的生态环境为基底,配合北京城区部分产业业态、产业功能的疏解转移,着重开展休闲健身、科普宣教、购物游乐等旅游方式,配套建设大型游乐场、休闲商业综合体、康养疗养等设施,实现生态空间与产业空间融合发展。

五、永定河流域治理机制推广建议

永定河流域治理机制的创造性提出,主要是针对行政区划隔离造成流域治理破碎化以及政府管理机制僵化、直接投资效益低、资金短缺且融资渠道受限等问题,以及考虑到现行PPP模式又存在政府财政实际负担加重、政府隐形债务风险增加、社会资本与政府利益诉求协调难度大等问题。推广永定河流域治理机制,不仅要充分发挥永定河流域治理机制的优势和特点,更要考虑机制模式适用条件和基础。

1.开展流域治理问题和需求分析。永定河流域治理机制的核心理念是通过投资一体化带动流域治理一体化,重点解决流域治理破碎化以及资金短缺、融资难等问题。分析研究流域治理存在的问题和切实需求,确定永定河模式是否适用流域治理,是制定流域治理机制(模式)的前提条件,以问题为导向,理顺利益相关者关系,明确流域公司责权利,构建市场化的运营机制。

2.进行永定河流域治理机制规范化梳理。目前,社会上对永定河流域治理机制的认识普遍存在偏差,不能正确理解永定河流域治理机制的精髓,正本清源,树立正确的流域治理模式标杆非常重要。推广永定河流域治理机制,必须理解永定河流域治理机制的深刻内涵,明确永定河流域治理机制的运营特点、工作流程和关键节点,因此,有必要进一步梳理永定河流域治理机制,统一思想,规范做法,确保在示范推广中不跑偏、不走样。

3.加快推进全国性示范试点工作。重点河流、湖泊水生态修复和综合治理,是我国政府生态领域正积极推进落实的重要方向。2019年国家发展改革委和水利部优选了七个重要河流、湖泊水生态修复与治理示范项目,拟全面推广永定河流域治理机制,可见永定河治理机制示范效应初步显现。为加快永定河治理模式在全国推广应用,以优选的七个全国性示范试点项目为基础,按永定河治理模式要求,加强顶层设计和规范指导,优化制定每一个项目运营管理方案,确保方案的规范性和针对性。

4.组建高水平的咨询服务团队。我国江河湖泊综合治理,当务之急是进行体制机制创新,突破治理瓶颈。现行的七个重要河流、湖泊水生态修复与治理示范项目实施方案,体制机制创新不足是普遍存在的薄弱环节。永定河流域治理机制是在我国江河湖泊综合治理实践中的有益探索,加快推进全国示范试点工作,并不断完善提升,需要组建国家层面的高水平咨询服务团队。为有效开展永定河治理模式的宣传指导工作,要求咨询服务团队不仅能够正确理解永定河流域治理机制,而且必须深刻了解我国当前河流、湖泊流域治理现状,深刻理解国家相关政策法规,并具有卓越的体制机制创新能力。




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