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PPP|第四届中国PPP论坛:聚焦绿色PPP与区域可持续发展
发布日期:2019-11-25 信息来源:互联网 访问次数: 字号:[ ]

本轮PPP从2014年作为PPP模式在中国的发展元年,到今年已经6个年头,一晃一个“五年规划”已然过去;由国家发展改革委牵头组织的中国PPP论坛,作为业界备受关注、层次高、规模大、成果多、影响广的PPP学术盛会,一晃已是第4个年头。时光只负责流动,不负责育我们长大,时间不用拿着鞭子追赶也会走过,是时候缓一缓PPP的脚步,等一等PPP的灵魂,笃定拓新,行稳致远。作为一个连续参加了四届中国PPP论坛的见证者,在总结第四届PPP论坛的基础上,谈一点认识和思考,敬请批评指正。

2019年11月16日,由国家发展改革委、中国银保监会、联合国欧洲经济委员会指导,清华大学主办,清华大学PPP研究中心承办的第四届中国PPP论坛在清华大学隆重召开。本届论坛紧扣十九届四中全会精神,在总结前三届论坛成功举办的基础上,回顾我国PPP发展历程,分享绿色PPP实践经验和理论成果,促进各界交流与探讨。本届论坛有深度更有温度,有流量更有质量,特点突出,逸趣横生,值得总结学习。
一、基本情况
第四届中国PPP论坛聚焦“绿色PPP与区域可持续发展”,来自国家有关部门、高校和科研院所、金融机构、行业协会、咨询机构、信用评级机构、企业等单位的400余位嘉宾,围绕区域开发、生态发展、环境治理、绿色金融、数字经济等PPP相关领域热点问题展开研讨,旨在推动PPP模式在生态保护和环境治理等绿色发展领域应用,促进区域协调可持续发展。
国家发展改革委副秘书长高杲,清华大学副校长彭刚,联合国欧洲经济委员会经济合作与贸易司司长杰弗里·汉密尔顿(Geoffrey Hamilton),华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰出席论坛开幕式并先后致辞。国家发展改革委原副秘书长范恒山,中美绿色基金董事长徐林,国家发展改革委投资司副司长韩志峰,清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜,冠亚体育平台研究中心主任李开孟,中国光大国际有限公司总裁、清华大学PPP研究中心共同主任王天义,清华大学环境学院教授温宗国,江西省铜鼓县委书记江伟斌,中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹,济南市商河县县委常委、常务副县长陈晓东,天一控股有限公司副总裁、清华大学PPP研究中心投融资专委会委员周鹏等出席了论坛并先后做主旨演讲。
论坛还设置了两个圆桌论坛,以多方对话、共同互动的模式,搭建起促进多方沟通与交涉的平台,更加直观细致地了解各方具体的想法与诉求,从宏观层面看待并解决绿色PPP所面临的问题及困惑。第一个圆桌论坛的主题为:“PPP在生态环保领域的研究与应用”。由冠亚体育平台研究中心副主任、中国PPP咨询机构论坛副秘书长徐成彬担任主持。北京金准咨询有限责任公司董事长陈宏能,龙元建设集团股份有限公司副总裁颜立群,北控水务集团高级副总裁兼水环境研究院院长杨光,E20环境研究院执行院长、中国PPP咨询机构论坛副秘书长薛涛,中国建筑一局(集团)有限公司投资部总经理李孟渝,生态环境部环境规划院环境PPP中心主任赵云皓,毕马威中国政府与基建业务合伙人、中国PPP咨询机构论坛副秘书长李炜,就PPP项目在生态环保领域中的先天性优势以及项目具体实施等问题展开讨论。 第二个圆桌会议的主题为:“PPP助力区域可持续发展”。由华夏幸福基业股份有限公司副总裁李茂年担任主持,清华大学公共管理学院教授于永达,国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平,中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程,北京建筑大学教授王佳,浙大网新建投集团董事总经理许敏慧,北京城建基础设施投资管理有限公司总经理尹志国,采安律师事务所管理合伙人叶万和,就PPP如何帮助地方政府减轻财政负担、助力区域可持续发展等议题进行讨论。

二、论坛特点
一是春风化雨润物无声。本次论坛没有轰轰烈烈大张旗鼓的宣扬,在延续前三届论坛的基础上,聚焦PPP主业,用显微镜的眼光观察PPP发展历程。传达出的是对事物发展深刻认知的底气、对未来发展坚定不移的定力和对通过PPP促进国家治理体系和治理能力现代化的信心。不扔可能影响市场的炸弹,不抛无关痛痒的论调。既有握紧拳头的暗暗鼓劲,也有云层之上的一望千里,无论是绿色ppp还是绿色政府、绿色企业,无论是区域开发性PPP还是开发性金融、开发性社会,与会者更多的感受到的是经历PPP潮起潮落后的平静和思考,对于政府、企业,大家都有一种心静听心,信步前行的收获。

二是上得厅堂下得厨房。本次论坛既有杰弗里·汉密尔顿先生站在全球战略的高度,对“一带一路”建设与联合国可持续发展目标实现共赢的展望,对“以人为本”PPP发展的憧憬;也有江西省铜鼓县委书记江伟斌站在基层实践的角度对通过绿色发展实现人民富裕和小城腾飞的思考。既有学术界清华大学副校长彭刚认为生态环境治理和保护领域引入PPP模式、调动社会资本参与是助力绿色可持续发展的重要选择的理论论断,也有实践界华夏幸福基业股份公司执行总裁张书峰通过实施“开发性PPP”,创新了PPP模式中原有的“存量取酬”机制, 建立“自我造血,激励相容,增量取酬”新机制的实践应用。既有徐林董事长专注绿色投资,让绿色成为中国经济发展新动能的展望和以中国光大国际有限公司总裁王天义“西装革履”形象诙谐表达对绿色PPP前景无限的信心;也有王天义总裁借“西装革履”之说,阐述随着绿色发展理念的深化,“西装革履”不一定一成不变,可能将有更绿色低碳的穿戴,绿色作为一种理念,即使一年四季山色在变,但都是绿水青山的睿智回应。

三是逸趣横生百花齐放。本次论坛既有国家发展改革委投资司副司长韩志峰关于保持PPP政策稳定性感叹“规则频繁变动,老司机也不会开车”这般意味深长的“调侃”,也有清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜关于生态文明建设“一靠改革、二靠开放、三靠PPP”对PPP寄予厚望的“豪言”;既有济南市商河县县委常委、常务副县长陈晓东“因为缺钱才选择PPP,选择了PPP怎么还是缺钱”的“惊天之问”,也有E20环境研究院执行院长薛涛“这个也不说,自己去想”的“骇世之答”;既有“PPP教父”清华大学王守清教授西装革履担当论坛主持“通过PPP实现了与‘隔壁的(北京大学)’区域可持续发展”的插科打诨,也有华夏幸福基业股份公司李茂年副总裁时间限制下发挥自由裁量权让嘉宾“一句话总结”的“逼宫之举”。
三、主要精神

一是鼓舞士气。国家发展改革委副秘书长高杲表示,PPP模式的持续健康发展,对提高社会资本的投资信心、引导社会投资方向、促进有效投资,具有重要的意义。按照国务院部署,国家发展改革委会同有关部门持续规范有序推广PPP模式,不断强化对PPP项目操作的制度约束和规范引导,通过部署应用PPP模式盘活存量资产,推出PPP项目的专项债,率先推动PPP项目的资产证券化,深化价格收费体制改革等增加PPP项目的合理回报。PPP模式在加强基础设施补短板、调动民间投资积极性等方面起到了显著的推动作用。下一步国家发展改革委将坚持创新与规范并重,更加充分发挥PPP模式的积极作用。一方面要督促和指导各地依法依规履行投资管理程序,提高PPP项目论证和决策的科学性;另一方面为PPP健康发展创作良好的体制环境。

二是开出药方。国家发展改革委投资司副司长韩志峰为中国式PPP开出了药方,强调通过创新与规范并重推动PPP模式行稳致远。创新是PPP的活力之源,规范是PPP的立身之本,要坚持二者有机统一,要从PPP的本质要求、把握PPP的核心理念、坚持全方位、坚持开放性和守正出奇五个角度把握创新;从牢固树立规范意识、准确把握规范红线、合理保持规范稳定、积极做好规范疏导和努力提升规范层次五个角度把握规范。要做到“创新引领规范,规范护航创新”,鼓励各地政府、社会资本等参与方,在遵守红线的前提下,既要大胆创新、勇于实践,努力探索更加符合中国国情和各地实际的PPP模式,也要用规范指导创新、用规范包容创新、用规范巩固创新。中国光大国际有限公司总裁王天义对当前推广PPP提出了建议:规范重于创新,守正再出新;质量重于数量,提高质量再要数量;企业提效重于融资,融资是一次性的功效,提效才是长期性的功效;政府物有所值重于合理回报,只要使用PPP比政府自己干省钱高效就值得用。

三是明晰认识。冠亚体育平台研究中心主任李开孟正本清源地辨析了PPP、特许经营和PFI(私营融资倡议)的术语概念,并提出了“三代PPP”的理论框架,即资金为本的第一代PPP(Value for Money)、经济为本的第二代PPP(Value for Economy)和以人为本的第三代PPP(Value for People),三代PPP模式之间,存在递次迭代及演进关系。强调要重视政府付费型PPP模式的重要性,解决财政资金使用的质量和效率问题,同时,要用发展的观点解决资金可持续性等问题,不以当前的静态的财政资金承受能力不足为由而限制未来经济的可持续发展,积极推动实施第二代PPP。李开孟主任给出了推广PPP模式的具体实现路径:通过第一代PPP的引入,将“利益共享、风险共担、平等合作”的现代PPP理念导入当地基础设施及公共服务领域的市场化改革制度体系之中;通过价格和收费制度的改革,推动使用者付费类基础设施市场化改革,引入并不断完善第二代PPP;在PPP制度不断完善的基础上,在以人为本及可持续发展理念的引领下,逐步过渡到推动第三代PPP的制度体系建设,促进绿色PPP与区域可持续发展。

四是绿色共享。中国光大国际有限公司总裁、清华大学PPP研究中心共同主任王天义阐述了绿色“一带一路”、 绿色PPP等相关概念,指出“十三五”期间我国绿色经济每年需投入约3%的GDP规模,年均在2万亿元以上,充分体现了绿色PPP的价值所在。而随着十四五生态环境保护工作的推进,绿色PPP项目需求和政府的资金支持必将进一步增加。强调绿色PPP本质也是PPP,要着重做好五大选择:选择绿色设施、选择绿色技术、选择绿色政府、选择绿色企业、选择绿色机制。创造性的概括了绿色政府、绿色企业和绿色机制的特点,绿色政府就是具有较强绿色发展理念、较稳定的支付能力并信守契约精神的政府;绿色企业就是有责任担当、有很强的资金实力、有管理能力的企业;绿色机制就是风险分担、利益分享、物有所值、合理回报、长期稳定、规范有序的PPP本质。
四、一点思考
2014年作为中国式PPP的发展元年,5年来,PPP经历了风风风雨雨,随着2017年下半年开始的一系列规范政策紧密出台,PPP开始真正回归本源。用辩证唯物主义思维观察PPP,其实,PPP的成长模式是每个事物发展规律的必经历程,发展中的问题理应用发展的眼光看待和解决,在PPP未来路上,我们应该善待PPP、关心PPP并致力于促进PPP的可持续健康发展。一首打油诗表达一下个人对当下PPP的看法:莫忘来时路,冷眼看浮沉,笃定不折腾,严守敬畏心。
一是牢记初心使命。不忘初心方能牢记使命。PPP的初心就是提高公共产品和公共服务长期供给效率,满足人民群众对美好生活向往的基本需求;PPP的使命就是通过建立政府和社会资本平等协商、长期合作、风险分担、利益共享的合作关系,推动政府职能转变、遵守契约精神、实现共建共治共享,推进国家治理体系和治理能力现代化。所以,实践中,我们必须牢牢把握PPP的实质,PPP项目终究属于“政府投资”的范畴。一方面采取PPP模式的项目一定是政府有义务为老百姓提供基础服务的公益性项目,政府责无旁贷;另一方面,在PPP项目中,无论是政府通过直接出资作为项目资本金或无偿投资补助,还是给予社会资本“政府付费”或“可行性缺口补贴”,抑或授予社会资本“特许经营权”,其实质上政府终将是责任主体,要么在建设期内承担部分资本金投资(股权投资)责任,要么在运营维护期内承担政府付费或缺口补贴责任,而且在项目全生命周期中政府始终要承担保证项目发挥基本公共服务的供给责任。
二是坚定发展信心。2017年以来,在50号文、87号文、92号文、192号文、私募备案新规、资管新规、委贷新规、资本市场熊市、PPP项目库清理的轮番冲击下,PPP行业已然进入了一个极为明确的“寒冬期”。历史的车轮滚滚向前,暂时的困难阻碍不了PPP前进的脚步。从国家层面看,2016年7月5日,中共中央、国务院联合印发《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号),这份文件是投融资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件,也是继2004年7月16日国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)文件实施12年后发布的一份重要文件,是我国当前和今后一个时期投融资领域推进结构性改革的顶层设计,是在新起点上向纵深推进投融资体制改革的纲领性文件。《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)明确提出鼓励政府和社会资本合作,大方向已经确定,抓好落实是关键,在此问题上必须坚定信心,必须毫不动摇,不怀疑、不抱怨、不折腾地做好PPP工作。
三是依法依规推进。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违反必究的原则,严格执行《政府投资条例》(国务院令第712号)、《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号)以及国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)文件精神,深入开展PPP项目可行性论证和审查,严格依法依规履行项目决策程序,严格实施方案审核,依法依规遴选社会资本,严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定,依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理,加强PPP项目监管,坚决惩戒违规失信行为。规范的PPP项目应当符合下述条件:(1)属于基础设施和公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上;(2)依法依规履行审批、核准、备案及PPP可行性论证和审查程序,涉及财政支出的按规定履行财政承受能力论证程序;(3)社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;(4)建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;(5)项目资本金符合国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定,各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;(6)政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关、事业单位或委托的相关单位;(7)按规定纳入全国PPP项目信息监测服务平台,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。
四是区分项目类别。当前,分类推进项目至关重要,必须明晰地方政府自有财政资金、一般债券、专项债券和PPP的关系,明确项目属性,按照项目类型供给资金。既要防止政府投资适宜市场化运作项目的“乱作为”,更要防止政府不去投资纯公益性无收益项目的“不作为”。政府应当不与民争利,把更多的机会让给社会投资和民间投资,市场如果配置得更好就让市场配置,而在市场配置不到的或者市场不能充分配置资源的领域,政府来做配置。无收益的公益性项目采取自有财政资金或一般债券包干实施的建设模式;有一定收益但收益不能满足投资成本的公益性项目,采取自有财政资金+专项债券的建设模式,专项债券额度以项目收益的还本付息能力为限;针对直接经济效益不足但连带经济效益好的公益性项目,采取不用政府付费而匹配资源或激励相容机制的开发性PPP建设模式;针对对直接经济效益好的公益性项目,采取专项债券作为资本金+金融机构贷款等市场化融资的“债贷结合”或PPP建设模式。
五是坚持化简去繁。首先,要在政策上化简去繁,PPP推行至今,国家相关部委出台了几十份规范性文件,在一定时期内一定程度上,保障了PPP的顺利推进和规范前行,但政出多门、政策交叉互不相容、补丁政策频繁出台、基层执行漫无头绪等问题严重制约了PPP的健康发展,当前,在PPP条例尚未出台之前,应在遵守《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》的框架下,站在全局的高度,摒弃部门利益,探索整合各类规范性文件,结合实践取其精华,建立统一标准、统一路径、统一要义的行为准则,出台国家PPP项目实施准则,指导全国遵照执行。其次,要在部门上化简去繁,在遵循有关投资管理和财政管理法律法规的前提下,行业部门负责发起项目,履行项目基本建设程序,编制实施方案和组织联评联审,进行监督检查和绩效评价,做好PPP全生命周期管理;发展改革部门负责按规定权限审批、核准、备案项目和PPP项目可行性审查,依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本,通过“信用中国”网站等平台向社会公示,由相关部门依法依规对其实施联合惩戒;财政部门负责项目涉及的财政承受能力论证、财政资金预算安排和防控政府债务风险。最后,要在平台上化简去繁,依托全国投资项目在线审批监管平台,整合各类PPP平台,实行一个平台填报,各方各取所需,既保证了平台的权威性和统一性,又减少了实施机构和项目公司的工作量。
六是找准工作重心。当前,推进PPP应把握好重点工作。要依法依规积极推动实施规范核查后的PPP项目,重点实施满足经济社会发展需要、决策科学合理、回报机制清晰明确、合同规范、使用者付费为主的PPP项目,对政府资本金注入的PPP项目,政府可以少分红、不分红,提高社会资本收益率和积极性。要大力盘活基础设施存量资产,按照国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号)要求,对高速公路、市政工程、生态环保等领域具有运营收益的基础设施项目,鼓励通过PPP、资产证券化方式,盘活项目未来现金流,收回资金主要用于重大基础设施项目建设,形成投资良性循环。要鼓励民间资本参与PPP项目,从民间资本行业准入、优惠政策、项目推介、社会资本方选择、PPP合同、政府诚信体系建设等方面予以鼓励和支持。要践行契约精神,政府已承诺的条件要坚决予以落实,增强市场信心。要推动基础设施领域发行权益型、标准化、可上市交易的REITs产品,通过资本市场提高其流动性,提高基础设施盘活效率。要鼓励金融机构加大对重点PPP项目的融资支持力度。




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